Даллес и международное право

Однако именно государственный секретарь Эйзенхауэра Джон Фостер Даллес спровоцировал жаркие национальные дебаты по этому вопросу своей весьма противоречивой речью перед региональным собранием Американской ассоциации юристов в Луисвилле, штат Кентукки, в 1952 году. В своем официальном обращении Даллес заявил:

Международные договоры определяют международное право, а также внутреннее законодательство. Согласно нашей Конституции, международные договоры являются высшим законом страны. Они действительно имеют более высокую силу, чем обычные законы, поскольку законы Конгресса недействительны, если они не соответствуют Конституции, в то время как международное право может превалировать над Конституцией. Международные договоры, например, могут отнять полномочия у Конгресса и передать их президенту; они могут отобрать полномочия у штатов и передать их федеральному правительству или какому-либо международному органу, и они могут ущемлять права, предоставленные людям их конституционным биллем о правах.

Даллес грубо искажал Конституцию по нескольким очень важным пунктам. Фактически, его диссертация была прямым нападением на основные положения нашей конституционной системы. На данном этапе нам следует ознакомиться с тем, что Конституция, «высший закон страны», говорит о международных договорах и силе международных соглашений. В Конституции мы находим:

Статья II, раздел 2: «[Президент] имеет право, по совету и с согласия Сената, заключать международные договоры при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов…»

Статья III, раздел 2: «Судебная власть распространяется на все законные и равноправные дела, возникающие в соответствии с настоящей Конституцией, законами Соединенных Штатов и Международными договорами, заключенными или которые будут заключены в соответствии с их полномочиями…»

Статья VI: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые принимаются во исполнение ее положений, а также все международные договоры, заключенные или которые будут заключены под эгидой Соединенных Штатов, являются высшим законом страны; и судьи в каждом штате обязаны соблюдать их»., несмотря на любые положения Конституции или законов любого штата, противоречащие им».

Джон Ф. Макманус, пишущий в The New American, прокомментировал важное различие в формулировке статьи VI, о котором редко упоминают. «Следует внимательно отметить, — заметил он, — что в тексте самой Конституции основатели часто называли созданный ими документ «настоящей» Конституцией. В конце приведенного выше отрывка они ссылались на «Конституцию» и имели в виду, что ни одна конституция штата или закон штата не должны стоять выше Конституции США. Нет никаких оснований утверждать, что этот документ наделяет лиц, принимающих международные договоры, полномочиями отменять саму Конституцию».

Однако, согласно Даллесу, Московицу и современным интерпретациям Верховного суда, статья VI равносильна предоставлению неограниченных полномочий, благодаря которым президент и две трети кворума Сената могут делать практически все, что угодно. Президент Эйзенхауэр, госсекретарь Даллес и их сторонники-интернационалисты зашли так далеко, что заявили, что реальная опасность для Конституции исходит не от расширительного толкования права на заключение договоров, а от попыток явно и недвусмысленно гарантировать, что «право международных договоров» не сможет заменить Конституцию.

Однако при внимательном изучении формулировок Конституции и «первоначальных намерений» ее создателей становится совершенно ясно, что позиция, отстаиваемая Макманусом, гораздо больше соответствует тому, что было задумано в нашем основополагающем документе, чем мнение Даллеса, Московица и других. Джеймс Мэдисон, который был секретарем Филадельфийского съезда, главным автором Конституции и которого по праву называют «Отцом Конституции», сказал о масштабах договорных полномочий:

Я не считаю, что президенту и Сенату дана власть расчленять империю или отчуждать какие-либо важные права. Я не думаю, что вся законодательная власть обладает такой властью. Осуществление этой власти должно соответствовать цели делегирования.

В 1801 году, когда Томас Джефферсон начал свое президентство, он опубликовал свой авторитетный справочный труд «Руководство по парламентской практике», который выдержал множество изданий и стал стандартным руководством, используемым как в Палате представителей, так и в Сенате. В этой книге Джефферсон заявил о силе заключения договоров:

1. Допускается, что это должно касаться иностранного государства, являющегося стороной договора, иначе это было бы просто недействительным res inter alias [sic] acta. 2. Имея в виду общее право заключать международные договоры, Конституция, должно быть, намеревалась охватить только те объекты, которые обычно регулируются международными договорами и не могут регулироваться иным образом. 3. Это, должно быть, означало исключение из тех прав, которые принадлежат штатам; ибо, конечно, президент и Сенат не могут по соглашению делать то, что запрещено делать всему правительству в целом каким-либо образом.

Это не только обоснованное юридическое мнение, но и простой здравый смысл. Если Билль о правах и Конституция в целом должны были иметь какую-либо долгосрочную силу и значение, то не предполагалось, что их можно будет полностью отменить с помощью международного договора.* Или, как справедливо заметил Джефферсон: «Я говорю то же самое о мнении тех, кто считает предоставление полномочий по заключению договоров безграничным. Если это так, то у нас нет Конституции».

Александр Гамильтон, один из самых ярых федералистов и часто конфликтовавший с Джефферсоном, тем не менее согласился со своим выдающимся противником в этом важном вопросе. Гамильтон писал:

Единственное конституционное исключение из права заключения международных договоров заключается в том, что оно не должно изменять Конституцию…. Исходя из естественных принципов, международный договор, который явно предает или приносит в жертву первостепенные интересы государства, был бы недействительным.

«Не может быть заключен международный договор, — утверждал Гамильтон, — который изменяет Конституцию страны или нарушает какие-либо явно выраженные исключения из Конституции Соединенных Штатов».

До недавнего времени этого же мнения придерживалось подавляющее большинство ученых-юристов и федеральных судебных органов. Судья Верховного суда Джозеф Стори, например, выразил точку зрения, которой придерживались юристы 19-го века, когда высказал мнение:

[Несмотря на то, что эта власть, таким образом, является всеобщей и неограниченной, ее не следует истолковывать как противоречащую основным законам государства. Полномочия, предоставленные Конституцией, не могут быть истолкованы как санкционирующие отмену других полномочий, закрепленных в том же документе…. Международный договор, направленный на изменение организации правительства или на уничтожение его суверенитета, отмену республиканской формы правления или лишение его конституционных полномочий, был бы недействительным, поскольку он разрушил бы то, ради чего он был создан, — волю народа.

Заявление судьи Стивена Дж. Филда по делу «Джеффрой против Риггса», вынесенное в 1890 году, подтвердило мнение Стори. В нем говорилось:

Что договорные полномочия Соединенных Штатов распространяются на все соответствующие предметы переговоров между нашим правительством и правительствами других стран, это очевидно…. Никто не будет утверждать, что оно распространяется настолько далеко, чтобы разрешать то, что запрещено Конституцией, или изменение характера правительства или одного из штатов, или уступку какой-либо части территории последнего без его согласия.

В Новом Орлеане против Соединенных Штатах (1836), Верховный суд постановил:

Правительство Соединенных Штатов, как было хорошо подмечено в этом аргументе, обладает ограниченными полномочиями. Он не может осуществлять власть ни над какими предметами, кроме тех, которые были ему делегированы. Конгресс не может законодательно расширить федеральную юрисдикцию, равно как и не может быть расширен в рамках полномочий по заключению договоров.

Одним из наиболее преданных и красноречивых защитников этой точки зрения о подчинении международных договоров Конституции был Фрэнк Холман, в прошлом президент Американской ассоциации юристов. Начиная с 1948 года, когда он произнес свою первую речь об опасности «права международных договоров» в коллегии адвокатов штата Калифорния, он начал общенациональную просветительскую работу по организации противодействия этому опасному посягательству. «Доктрина о том, что сила международного договора неограниченна и всемогуща и может быть использована для отмены Конституции и Билля о правах», — сказал Холман… это доктрина недавнего происхождения, в значительной степени заимствованная из «Миссури против Голландия».

Соглашаясь с Холменом, специалист по конституционному праву Роджер Макбрайд утверждал, что решение Верховного суда штата Миссури от 1920 года «положило начало новой эре юриспруденции в области международных договоров»35, постановив, что международный договор действительно заменяет Конституцию.