Зачем судебной системе международные эксперты

международные эксперты
FavoriteLoadingДобавить в избранное

Кейс формирования Высшего антикоррупционного суда Украины

В политических кругах и судебной системе Украины обострились дискуссии о задействовании иностранных экспертов в кадровых процедурах. Речь идет об органах судоустройства, в частности о законопроекте №5068 о конкурсном отборе и проверке на порядочность членов Высшего совета правосудия (ВСП).

В норме о создании Этического совета ВСП, авторы законопроекта поначалу попытались творчески отнестись к рекомендациям Венецианской комиссии, уравновешивая голоса украинских и зарубежных членов Совета. Это создало напряженность в отношениях с дипломатическим корпусом стран-партнеров и представителями Международного валютного фонда.

Между тем в кадровых процедурах правохранительной и судебной систем уже есть примеры проектов с участием международных экспертов, признанные успешными как за рубежом, так и внутри страны. Помимо НАБУ и САП, это — Высший антикоррупционный суд Украины (ВАКС), сформированный в начале 2019 года, а в силу различных, в том числе и политических причин, стартовавший лишь осенью 2019 года.

Однако, учитывая то, что активными участниками дискуссий, уже породивших множество мифов о роли международных экспертов, часто являются люди несведущие, стоит изложить историю данного кейса. Тем более что я имел к формированию ВАКС самое непосредственное отношение.

От полной непрозрачности к глубинной реформе

С 1991-го по 2010 год все кадровые процедуры проходили в тиши кабинетов органов исполнительной, законодательной и судебной власти, что создавало возможности для влияния на конкретных судей, а впоследствии и коррупции.

Отдельные элементы открытости в кадровых процедурах стали появляться только с декабря 2014 года, когда новый — постмайданный — состав Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС) впервые обнародовал список вакансий в судах по всей стране.

А после принятия в начале 2015 года Закона «Об обеспечении права на справедливый суд» для процедуры первичного квалификационного оценивания ВККС по согласованию с Советом судей Украины впервые утвердила критерии оценки судьи как профессионала. В том числе на соответствие этическим и «антикоррупционным» критериям. В результате судебная реформа 2016-го сделала кадровые процедуры отбора в судебной системе одними из самых прозрачных в мировой практике.

Новшества по внедрению первых мер прозрачности в кадровых процедурах, примененные ВККС, стали одним из решающих факторов, который привел к массовым увольнениям судей летом и в начале осени 2016 года.

Общее количество судей, уволенных Высшим советом юстиции (ВСЮ) в 2016 году, составило 1519 человек (2015-й — 465, 2013-й — 243, 2010-й — 368). Из них по собственному желанию — 1449 (рост по сравнению с 2015-м — 300%).

Закон «О судоустройстве и статусе судей», принятый в 2016 году для реализации Конституционной реформы в части, касающейся правосудия, предусмотрел квалификационное оценивание судей. В результате существенную роль в отборе судей получили представители общественности. Общественные организации делегировали представителей в Общественный совет добропорядочности (ОСД) для помощи ВККС в проведении квалификационного оценивания на соответствие занимаемой должности и в конкурсных процедурах.

В дальнейшем национальные, европейские и американские эксперты дали как положительную, так и критическую оценку роли ОСД. Было много перегибов. Тем не менее международными экспертами была оценена инновационная и полезная для применения в других странах кадровая практика ВККС как в процедуре квалифоценивания вообще, так и в первом открытом конкурсе в Верховный суд, ставшем самым масштабным кадровым проектом в мировой практике.

Такие позитивные в целом выводы уже тогда радикально отличались от критических замечаний профессиональной украинской общественности. Без серьезного сравнения с национальной практикой прошлого, основываясь на упрощенном, а часто и откровенно популистском понимании наиболее масштабных кадровых процедур в судебной системе, ВККС нещадно критиковали. Однако именно выводы международных партнеров помогли приступить к следующему важному кадровому проекту — конкурсу в Высший антикоррупционный суд.

Читайте также на DOSSIER:  Тарифы на тепло будет утверждать местная власть: украинцев предупредили о росте платежек и коммунальном коллапсе

Введение института международных экспертов

После обоснованно продолжительных и содержательных дискуссий с международными партнерами из ЕС, США и МВФ в Украине сначала было принято политическое решение, а за ним — 7 июня 2018 года — Закон «О Высшем антикоррупционном суде» (ВАКС). Условием проведения конкурса в ВАКС в соответствии с законом было создание Общественного совета международных экспертов (ОСМЭ).

ОСМЭ создавался для содействия ВККС «в установлении соответствия кандидатов на должности судей Высшего антикоррупционного суда критериям добропорядочности (морали, честности, неподкупности)». Речь шла о законности источников происхождения имущества, соответствии уровня жизни кандидата или членов его семьи задекларированным доходам, соответствии образа жизни кандидата его статусу, наличии знаний и практических навыков для рассмотрения дел, отнесенных к подсудности ВАКС.

При этом закон отвел ОСМЭ существенную роль в рамках процедуры квалификационного оценивания, которая с 2016 года является базовой для любого вида конкурсных процедур на должность судьи.

Так, по инициативе не менее трех (из шести) членов ОСМЭ вопрос соответствия любого кандидата на должность судьи ВАКС критериям добропорядочности, рассматривался на специальном совместном заседании ВККС и ОСМЭ. Совместное решение о соответствии такого кандидата этим критериям принималось большинством от общего состава ВККС и членов ОСМЭ при условии, что за него проголосовали не менее половины членов ОСМЭ. В случае непринятия такого решения кандидат считался прекратившим участие в конкурсе. То есть при таком механизме отбора у международных экспертов был решающий голос.

Уже тогда появлялись реплики о сохранении максимальной независимости судебной системы в принятии кадровых решений во время конкурса в ВАКС. В том числе и от внешних сил.

Здесь важно сказать, что в своем выводе от 6–7 октября 2017 года Венецианская комиссия (ВК) успокоила сомневающихся относительно участия международных экспертов и соблюдения принципа государственного суверенитета Украины. Если говорить вкратце, то Венецианская комиссия напомнила, что привлечение иностранцев в конкурсные комиссии для работы антикоррупционных органов не является новым явлением для Украины. Такая практика имела место, в частности для отбора руководителей САП и НАБУ.

По мнению ВК, привлечение иностранцев оправдывается сегодняшней специфической ситуацией в Украине, конечно, при условии проявления уважения к принципу государственного суверенитета Украины. А также максимальной прозрачности процедуры отбора экспертов.

Механизм отбора международных экспертов

В конце лета 2018 года ВККС обратилась к Министерству иностранных дел за помощью в коммуникации с международными организациями с тем, чтобы получить список кандидатов на должность в ОСМЭ. Уже 19 сентября 2018-го международные институции предоставили нам материалы 12 кандидатов на должность членов ОСМЭ.

Члены ВККС с помощью скайп-связи провели интервью со всеми кандидатами. Каждое интервью продолжалось не менее часа; кандидаты ответили на многочисленные вопросы о профессиональном опыте и задавали встречные вопросы членам ВККС. Для членов ВККС немаловажное значение в решении о выборе кандидата играла его готовность уделить работе в конкурсной процедуре столько времени, сколько понадобится.

6 ноября ВККС приняла решение о назначении шести членов ОСМЭ.

Ими стали: судья в отставке Энтони Хупер, ставший главой ОСМЭ, прокурор в отставке Лорна Харрис (Великобритания), судья в отставке Тэд Зажечный (Канада), судья ЕСПЧ в отставке Мирьяна Лазарова-Трайковска (Северная Македония), прокурор в отставке Флемминг Денкер (Дания), судья Аурелиус Гутаускас (Литва).

Все нормативные акты для проведения кадровых процедур в судебной системе Украины, включая конкурсы в ВАКС, были приняты самой ВККС, как это и предусмотрено законом. Еще одна особенность ситуации заключалась в том, что одновременно с конкурсом в ВАКС Комиссия проводила и второй конкурс в Верховный суд. (Кейс ВС — история, требующая отдельного рассмотрения. Впрочем, как и причины роспуска ВККС).

Конкурс и правила игры для кандидатов в судьи ВАКС

343 кандидата подали документы для участия в конкурсе. К участию в конкурсе были допущены 270 человек. Успешно сдали тесты 156 претендентов. Набрали минимальный балл, необходимый для участия во втором этапе конкурса 113 человек. На сайте ВККС были обнародованы около 42 тысяч страниц досье кандидатов. Подготовлены более 1200 тестов и 15 практических заданий.

Читайте также на DOSSIER:  Малые солнечные электростанции: как заставить государство платить за электричество вместо граждан

Участвовавшие в конкурсном отборе члены ВККС и ОСМЭ (судьи, прокуроры, адвокаты, ученые) обладали необходимым опытом и знаниями. Оставалось в кратчайшие сроки достичь наибольшего доверия между незнакомыми людьми. Понимая, что члены ОСМЭ могут быть «загружены» не только достоверной информацией, ВККС предприняла усилия для максимально открытого и откровенного общения по всем чувствительным вопросам. Стороны с необходимой дотошностью согласовали позиции по одинаковому пониманию критериев оценивания кандидатов, в особенности критерия добропорядочности.

Совместная в течение четырех месяцев работа по 18 часов в сутки под видеокамерами и без выходных, изучение 42 тысяч страниц досье кандидатов, собеседования с сотнями кандидатов, взаимная терпимость к естественным человеческим недостаткам и требовательность к профессионализму. Это был вполне обычный режим для всех участников тех событий.

В итоге во время совместных специальных заседаний ВККС и ОСМЭ ни у кого из участников ни разу не возникло чувства раздражения, злости или досады. Никто не позволил себе неожиданных публичных заявлений, основанных на непроверенных фактах. Эта — ключевая — процедура прошла безупречно как с профессиональной, так и с этической стороны. Трансляция заседаний осуществлялась на украинском и английском языках. К концу работы на совместном временном участке члены ВККС и ОСМЭ в полной мере доверяли друг другу.

В результате из 113 кандидатов, вышедших во второй этап конкурса, претензии по критерию добропорядочности у ОСМЭ были к 49. По итогам совместных заседаний семеро из них своими пояснениями смогли развеять сомнения членов ВККС и ОСМЭ в своей безупречной добропорядочности. В финал вышел 71 кандидат. Во время заседаний было задано почти полторы тысячи вопросов. Большую часть из них задали члены ВККС.

6 марта 2019 г. ВККС объявила список победителей конкурса27 судей ВАКС и 12 судей Апелляционной палаты ВАКС. Высший совет правосудия рекомендовал президенту 27 судей ВАКС и 11 судей Апелляционной палаты ВАКС. Указ о назначении судей издал президент Петр Порошенко. Без вмешательства ОСМЭ и международных организаций, их делегировавших.

Чехарда на финише

На этапе формирования ВАКС положительную роль сыграл фактор президентских выборов: все основные политические игроки, их спонсоры и стремящиеся к ним приблизиться были заняты более важными, на их взгляд, делами. Идеальный расклад для кадровой реформы, с трудом, но вполне уверенно продвигавшейся внутри судебной системы. До 15 февраля 2019 года никто не пытался влиять на работу ВККС по проведению конкурса в ВАКС и второго конкурса в Верховный суд. А потом уже было поздно.

В последние недели пребывания на должности президент Порошенко подписал указ о назначении судей ВАКС и Апелляционной палаты ВАКС. А 19 сентября уже новый президент  Зеленский рапортовал о старте ВАКС. И он же сегодня ждет от этого суда приговоров, одновременно успешно осваивая не совсем предназначенный для этих целей институт СНБО.

Читайте также на DOSSIER:  Минздрав создал калькулятор жизни украинцев

Оценка работы качества правосудия ВАКС не является предметом этой статьи. Но обратим внимание всего на два факта. ВАКС систематически открыто публикует подробные отчеты о своей работе. Полные трансляции более 600 заседаний ВАКС к этому моменту обнародованы в Youtube. Досье судей, их имущественные декларации, а также декларации добропорядочности и семейных связей находятся в открытом доступе.

Ни один аналогичный суд в любой другой стране такой прозрачности не демонстрирует. Это означает, что возможностей критиковать решения судей ВАКС в СМИ, социальных сетях и анонимных телеграм-каналах у нашей общественности гораздо больше, чем у критиков антикоррупционных судов в других странах. Да и дисциплинарная процедура в отношении судей ВАКС, которую осуществляет ВСП, является, в отличие от других стран, открытой.

…Таким образом, на сегодня конкурс в Высший антикоррупционный суд, проведенный в Украине с участием международных экспертов в 2018–2019 годах, является самым инновационным с точки зрения применения средств отбора судей в специализированные суды. Этот же конкурс, проведенный ВККС, стал и самым прозрачным в сравнении с другими конкурсами в антикоррупционные суды других стран.

Результаты конкурса тем более были важны, потому что в соседних государствах (в том числе и в некоторых государствах — членах Европейского Союза и НАТО), почти по всему периметру границы в судебных системах нарастают негативные тенденции. Это подтверждает и свежий — майский 2021 года — доклад Генерального секретаря Совета Европы.

Тем не менее через два месяца после начала работы ВАКС в связи с принятием 16 октября Верховной Радой Украины изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» полномочия членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины, обеспечившей проведение этой сложной — кадровой — составляющей создания ВАКС, были прекращены. Мавр сделал свое дело.

В Украине второй год заблокирован процесс отбора и назначения судей. Если не предпринять решительных управленческих мер на уровне государства, то в 2021 году может приблизиться к нулю процесс назначения судей, который до недавнего времени работал на основе результатов кадровых процедур еще прошлого состава ВККС. Накопившаяся критическая масса институциональных проблем в ВСП, связанная со сложностями реализации новых масштабных и мелких полномочий, предоставленных законом, и внушительное количество претензий в адрес отдельных персоналий требует серьезных изменений или даже реформы ВСП.

Не удивительно, что наши международные партнеры очень настойчивы в своих рекомендациях ускорить реформу и применить в кадровых процедурах судебной системы опыт международных экспертов. Если убрать дипломатические витиеватости, то их опасения основываются на информации из различных надежных источников, ставшей уже публичной. По этой информации, некоторые влиятельные противники участия международных экспертов ратуют вовсе не за соблюдение принципа суверенитета (который, впрочем, никак не нарушается), а в иных — совсем не прозрачных — целях.

Сергей КозьяковСергей Козьяков
председатель Высшей квалификационной комиссии судей Украины (2014–2019)