В мире сформировались определенные унифицированные стандарты правоохранительных органов в военной сфере. Каждая страна самостоятельно определяет структуру и подчинение правоохранительных и воинских формирований, руководствуясь национальными особенностями.
И если ожидания украинского общества от создания военной полиции понятны, то с какими вызовами сталкивается система военной юстиции – поле, которое только начинают исследовать.
В этом материале сравниваем различные модели правоохранительных органов в системе военной юстиции и анализируем, какой вариант реформы системы военной юстиции оптимален для Украины.
Во время противодействия вооруженной агрессии Украина сталкивается со значительными вызовами во всей военной сфере. Реформировать систему военной юстиции способом присущий условиям мирного времени-невозможно.
Украине приходится осуществлять трансформацию элементов военной юстиции в особых условиях. Среди них:
— необходимость обеспечения правопорядка в условиях проведения всеобщей мобилизации, во время активной фазы военных действий;
— значительное увеличение численности военнослужащих из числа недавних гражданских лиц и, соответственно, увеличение количества военных подразделений;
— разнообразие и особенность взаимодействия органов управления, соединений и частей различных воинских формирований;
— осуществление отпора и сдерживания вооруженной агрессии различными военными формированиями и правоохранительными органами;
— размещение и пребывание воинских формирований на значительных по объемам участках ведения боевых действий;
— отсутствие времени и достаточных объемов финансовых ресурсов на формирование и запуск совершенно нового правоохранительного органа;
— отсутствие достаточного количества квалифицированных кадров способных наполнить новый орган чтобы осуществлять досудебное следствие в военных преступлениях и их оперативное сопровождение.
При этом остается потребность сохранения управляемости в сфере обеспечения военного правопорядка во время такого реформирования.
Анализ политики ведущих стран-членов НАТО в военной правоохранительной сфере доказывает, что подчинение и компетенция военного правоохранительного органа зависит от концепции военной юрисдикции, которая присуща определенному государству.
Военная юрисдикция может быть:
— статусной (охватывает всех военнослужащих),
— связанной со службой (распространяется только на уголовные преступления, связанные с военной службой)
— или юрисдикция военных и военных преступлений (охватывать только преступления военного характера и преступления, совершенные военнослужащими).
В Украине имеем ситуацию, когда все запрограммированные народными депутатами задачи для военной полиции, в том числе, определенные в проекте закона № 6569-1, выполняются различными государственными субъектами, но не по стандартизированным критериям военной юрисдикции.
Военная служба правопорядка (ВСП) в ВСУ осуществляет предупреждение преступлений и уголовных проступков, обеспечивает выполнение административных или уголовных наказаний и контролирует выполнение законодательства о безопасности движения военных транспортных средств только в ВСУ.
Государственное бюро расследований (ГБР) осуществляет правоохранительную деятельность по выявлению, пресечению, расследованию и раскрытию военных преступлений.
Органы военной контрразведки Службы безопасности Украины (СБУ), оперативные подразделения ГБР, детективы Национального антикоррупционного бюро (НАБУ), детективы Бюро экономической безопасности Украины (Бэб) в пределах своих компетенций, в отношении военнослужащих могут осуществлять оперативно-розыскную деятельность.
Соответственно, юрисдикция военной службы правопорядка не охватывает всех субъектов, имеющих статус военнослужащих в Украине, а военная юрисдикция ГБР построена по совершенно иному критерию и базируется на понятии сугубо военных преступлений.
Полномочия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, реализуются в этом направлении по смешанной модели военной юрисдикции.
В результате чего сложилась ситуация, при которой предотвращение и расследование уголовных преступлений в отношении военнослужащих могут осуществлять несколько правоохранительных органов – ГБР, Нацполиция, НАБУ, СБУ и Бэб.
Это свидетельствует о том, что на законодательном уровне сложно определить единый общегосударственный подход к военной юрисдикции.
Дискуссия о реформе элементов военной юрисдикции может продолжаться, но текущая ситуация требует следовать реформам с учетом подхода, который предусматривает:
— учет целесообразности создания нового правоохранительного органа, с учетом ограниченности государственного бюджета;
— учет потенциала, а также специализации существующей системы правоохранительных органов и национального опыта их деятельности;
— учет возможностей оптимизации организационно-штатной структуры и расширение полномочий ныне действующих правоохранительных структур и военных формирований;
— обеспечение надлежащей подготовки специалистов, привлеченных к выполнению задач военной юстиции (следователей, оперативных работников).
Действительно, в модели реформирования ВСП в военную полицию перед законодателем возникла проблема. Сейчас ВСП не способна ни функционально, ни кадрово, охватить весь комплекс задач военной полиции, как отдельного правоохранительного органа. При таких условиях, глобальную реформу лучше не инициировать, чтобы в конечном итоге не получить нефункциональный правоохранительный орган.
Реформу военной юстиции сначала необходимо спланировать стратегически. От стратегического видения модели обеспечения правоохранительной функции в военной сфере и будет зависеть пошаговый план с постепенным ее внедрением.
Сравним две разные модели:
— военное формирование, как правоохранительный орган-военная полиция в составе Вооруженных сил, по примеру США, Канады, Великобритании, Германии.
— правоохранительный орган, как военное формирование – жандармерия, подчиняющаяся гражданским правоохранительным органам.
Военная полиция в составе Вооруженных сил
Военная полиция армии США включает части и подразделения регулярных войск, Национальной гвардии и резерва.
Органы военной полиции Канады действуют автономно от военного командования и подчиняются начальнику военной полиции Вооруженных Сил Канады.
В Великобритании функционирует полиция Министерства обороны, а также военная полиция видов Вооруженных сил.
В Федеративной Республике Германии военная полиция является самостоятельным родом войск в сухопутных войсках, однако имеет свои полномочия в Военно-воздушных силах, военно-морских силах, а также в войсках союзников по НАТО, находящихся на территории страны.
Чтобы сохранить кадровый потенциал и уменьшить бюджетные расходы военный правоохранительный орган может быть создан на базе другого органа – военной службы правопорядка Вооруженных Сил Украины. Деятельность такого органа, с учетом разграничения функций и полномочий Министерства обороны и Генерального штаба Вооруженных Сил Украины, может направляться и координироваться через министра обороны Украины.
Такой вариант был бы возможным при условии распространения компетенции военной полиции на все воинские формирования Украины.
Но, если вопросы военной юрисдикции будут вынесены «за скобки», то полномочия военной полиции не будут распространяться на всех военнослужащих, проходящих службу в Службе безопасности Украины, Национальной гвардии, Государственной пограничной службе, Государственной службе специальной связи и защиты информации и тому подобное.
Конечно практический опыт показывает, что военный сектор государства должен быть закрыт от всех гражданских органов в интересах государственной безопасности и безусловно этот орган имеет право на существование в сфере деятельности Министерства обороны Украины. Но без решения вопроса именно военной юрисдикции по статусному принципу, его функциональные возможности будут ограничены.
Предоставление правоохранительному органу в составе Вооруженных Сил Украины права осуществлять досудебное расследование и оперативную деятельность будет вступать в противоречие с ч. 4 ст. 17 Конституции Украины, согласно которой ВСУ никем не могут быть использованы для ограничения прав и свобод граждан. хотя правоохранительная деятельность связана с ограничением прав и свобод правонарушителей.
Заметим, что любые военные признаки для государственного органа накладывают свой отпечаток на организацию уставной формы управления и построения определенной командной иерархии. Зато действующее уголовно-процессуальное законодательство определяет, что следователь является самостоятельным в своей процессуальной деятельности и запрещено вмешательство лиц, не имеющих законных на то полномочий.
Здесь стоит привести пример о признании неконституционной части шестой статьи 216 УПК Украины решением Конституционного суда № 3-р/2018 от 24.04.2018 года относительно следственных органов Государственной уголовно-исполнительной службы Украины, которые до октября 2019 года имели полномочия осуществлять досудебное расследование преступлений, совершенных на территории или в помещениях Государственной уголовно-исполнительной службы Украины.
Конституционный Суд Украины в своем решении отметил, что иерархическое подчинение следственных органов службы высшим должностным лицам министерства не способно обеспечить независимого официального расследования преступлений, совершенных против лиц, находящихся в учреждениях исполнения наказаний, следственных изоляторах.
Объективно армия всегда была и остается своеобразной изолированной»военизированной корпорацией». Замкнутость войска продиктована спецификой гарнизонного несения службы, государственной тайной в сфере обороны, выполнением боевых задач в условиях ограниченного контакта с гражданским населением, дисциплинарной властью командиров и внутренним, в том числе, правовым обычаем. А потому, даже уровень военных преступлений установленных «внешним» правоохранительным органом ГБР не является объективным. Он не охватывает большой слой скрытых преступлений, которые не отражаются в показателях уголовно-правовой статистики. Соответственно правоохранительный орган подчиненный оборонному ведомству не решит ситуацию с наведением правопорядка в военной сфере.
Тем не менее, в такой модели законотворцы могут рассматривать постепенную реформу и образовать в составе ВСП оперативные подразделения, с соответствующим законодательным внесением изменений в перечень определенного статьей 41 УПК Украины.
Такое решение на некоторое время разгрузит следователей ГБР в военных преступлениях связанных с неповиновением, невыполнением приказа, самовольным оставлением части и дезертирства, то есть в тех, количество которых является значительным, но где требуется минимум оперативной работы и максимум технической отработки поручений следователя ГБР.
Вместо этого оперативное сопровождение оперативниками из ВСП в таких военных преступлениях как халатное отношение к военной службе, бездействие военной власти, превышение военным должностным лицом власти или служебных полномочий и преступлений связанных с присвоением, растратой имущества или завладение им путем злоупотребления служебным положением может быть малоэффективным из-за существующей иерархии военного подчинения ВСП.
Также негативным фактором будет то, что оперативные подразделения не подчинены органу, которым осуществляется досудебное следствие, а наоборот подчинены органу, в котором должны выявлять правонарушения да еще и в котором получают денежное обеспечение.
Следовательно, попытки создать на основе ВСП военную полицию, которая останется в составе ВСУ, но при этом будет наделена правом ведения оперативно-розыскной работы и досудебного расследования, требуют этапности реформирования и существенной содержательной доработки.
Чтобы избежать угроз, что такой закон может быть признан неконституционным, а его полномочия будут ограничены и распространяться исключительно на военнослужащих ВСУ, чем нарушит принцип равенства, необходимо применить взвешенный подход к вопросам военной юрисдикции, военной полиции и согласовать функциональные задачи, которые будут на нее возложены с конституционным статусом Министерства обороны, которому она будет подчинена.
Какие преимущества и недостатки имеет модель жандармерия, подчиняющаяся гражданским органам, рассмотрим во второй части колонки.
Материал подготовлен в рамках проекта «Защита прав военнослужащих» при поддержке National Endowment for Democracy
эксперты Центра оборонных стратегий
Михаил Самофалов и Алексей Марценюк
