В конце апреля Кабинет Министров Украины утвердил постановление №487, которое определяет правила проверок добросовестности и образа жизни таможенников. Документ принят в исполнение требований закона №3977-IX, в который внесены изменения в Таможенный кодекс. Его нормы предусматривают кадровую перезагрузку Государственной таможенной службы (ГТС) – назначение ее главы на конкурсной основе и изменения в подходе к отбору рядовых сотрудников таможни.
Журналисты издания Mind разбирались, каких результатов достигла власть в так называемой борьбе с коррупцией в таможенных органах и какой «пряник» она вновь пытается скормить обществу под видом проверок на добросовестность.
Одной из норм закона является необходимость проведения аттестации персонала ГТС вместе с оценкой добросовестности и мониторингом образа жизни должностных лиц гос. таможни. Народные депутаты приняли закон еще осенью 2024 года. Теоретически можно было ожидать, что правительство Дениса Шмыгаля 7 месяцев подряд готовит монументальный труд, который сразу отрубит все головы коррупционной гидре на таможне.
Но на выходе (вполне ожидаемо) прозвучал громкий пшик. Вся эта бумажная деятельность была вызвана необходимостью выполнить планы, заложенные, в частности, в Национальной стратегии доходов. В ней чиновники хотят наделить таможенные органы правоохранительными функциями. Но прежде государство обязалось повысить доверие общества к ГТС.
Борьба с коррупцией на таможне: успехов почти нет
Все правительства и президенты прогнозируемо отчитываются о значительных своих победах в сфере борьбы с коррупцией на таможне.
Еще в 2016 году Владимир Гройсман, занимавший пост премьер-министра, заявлял о том, что техническая модернизация таможни (внедрение «единого окна», видеозапись процедуры осмотра товаров и т. д.) позволит избавить это ведомство от коррупции. А уже в 2017 году, по словам Гройсмана, государственный бюджет дополнительно получил около 70 млрд грн в результате ликвидации многих таможенных схем.
В апреле 2021 года президент Украины Владимир Зеленский сообщил, что одной из главных проблемных зон таможни является контрабанда. По его словам, гос. бюджет ежегодно недополучает из-за контрабанды до 300 млрд грн, из этой суммы 100 млрд грн – именно из-за неэффективности таможни. В связи с этим тогда Совет национальной безопасности и обороны (СНБО) принял решение отстранить от выполнения служебныхобязанностей 100 сотрудников ГТС, в том числе – 17 руководителей региональных подразделений таможни.
Летом 2021 года в интервью Mind глава таможни Павел Рябикин рассказал, что процесс перезагрузки ГТС идет довольно успешно и в ведомстве выстраиваются системные механизмы противодействия коррупции. А уже в ноябре 2021 года его уволили с этой должности.
В целом чиновничьего шума вокруг борьбы с коррупцией на таможне было много. Его ничтожный результат можно охарактеризовать одним эпизодом.
В феврале 2023 года (уже год как шло полномасштабное вторжение России) вокруг таможенной службы разразился новый скандал: Кабмин уволил почти все руководство таможни – исполняющего обязанности главы ГТС Вячеслава Демченко и его заместителей – Александра Шуцкого и Ярослава Черкасского. Этому решению предшествовала серия обысков с участием работников Бюро экономической безопасности (БЭБ) и СБУ, в ходе которых были раскрыты схемы хищения средств на экспорте украинского зерна с участием руководящего звена таможни.
Комментируя этот инцидент, глава финансово-налогового комитета парламента, народный депутат Данило Гетманцев заявил, что до конца 2023 года необходимо провести полное перезагрузку таможни. И в апреле 2023 года появился законопроект №6490-д о кадровой очистке таможенных органов, который впоследствии стал законом №3977-IX.
Сколько теряет госбюджет из-за проблем на таможне
По оценкам Экономической экспертной платформы, Института социально-экономической трансформации и аналитического центра CASE Украина, ежегодные объемы потенциальной контрабанды и нарушений таможенных правил составляют 380–540 млрд грн, что приводит к потерям бюджета в сумме 120–167 млрд грн в год.
К злоупотреблениям, кроме контрабанды, эксперты относят хищение налога на добавленную стоимость (незаконное возмещение НДС из бюджета при экспорте, подмена товаров), контрафакт, искажение базы налогообложения (скрытие объемов продажи) и др. По мнению бизнеса, одной из ключевых проблем при взаимодействии с сотрудниками таможни остается коррупция как явная, так и завуалированная.
Согласно исследованию «Коррупция в Украине 2024: понимание, восприятие, распространенность», которое опубликовало Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК), таможня четвертый год подряд остается «лидером» по распространенности коррупции (в плохом смысле этого слова). Это самая коррумпированная сфера.
На днях в интервью Mind глава НАПК Виктор Павлушик заявил, что таможенная сфера является самой критической для предпринимателей в контексте коррупционного опыта.
«Поэтому мы закладываем комплексные антикоррупционные мероприятия на таможне в Государственную антикоррупционную программу. Также в этом году мы проанализируем коррупционные риски в этой сфере и дадим рекомендации по их устранению», – сказал он.
По данным НАПК, 35,1% предпринимателей заявили о наличии коррупционного опыта при контактах с таможней в период 2022–2024 годов. Причем 22,2% таможенников требовали взятку, 7,7% респондентов были вынужденными инициаторами коррупционных действий.
В 33% случаев предприниматели прибегали к решению вопросов в «неформальной плоскости», чтобы ускорить таможенные процедуры, в 11% случаев взятки были связаны с необходимостью скрыть нарушения, а еще в 10,5% – коррупционная рента была урегулирована за искажение данных о таможенной стоимости товаров.
Коррупционные ситуации, в которых бизнес производил неофициальные платежи служащему таможни (денежные средства или подарки) или предоставлял ему услуги*
*Указывается % тех, кто утвердительно ответил на вопрос: Возникали ли у вас такие ситуации при контакте с представителями таможенных органов?
Если смотреть на ситуацию с коррупцией на таможне в динамике, то особых улучшений с 2021 года не наблюдается. Более того, статистика, которая отражает привлечение к ответственности должностных лиц ГТС, в очередной раз доказывает, что никаких реальных успехов в этой сфере ни президент, ни правительство, ни народные депутаты обществу предъявить не могут.
Например, за 2022 год до суда дошли обвинительные акты по уголовным коррупционным правонарушениям только в отношении 27 сотрудников гос. таможни на общую сумму 372 млн грн. Это меньше 1% тех потерь бюджета, о которых было указано выше.
Вдобавок власть уже длительное время не может выбрать нового главу ГТС без приставки и. о.
Как отметил в апреле в интервью Mind Данило Гетманцев, «что происходит с конкурсом по отбору главы Государственной таможенной службы, я вовсе не понимаю. Конкурс фактически заблокирован Кабинетом Министров. Мы комитетом обращались к правительству и Минфину с вопросом, почему процесс забуксовал. Ответа от Кабмина нет. Но очень хочется надеяться на то, что конкурсную комиссию вскоре сформируют и назначение главы Гос. таможни произойдет в тех временных рамках, которые указаны в Меморандуме с МВФ (до конца июня. – Mind)».
Как таможенники будут проходить проверку добросовестности и образа жизни
Как сказано в постановлении Кабмина, под оценку добросовестности подпадут все должностные лица таможенных органов раз в три года. График таких проверок будет утверждать глава ГТС, а проводить проверки будет специально уполномоченное подразделение таможни.
Оценка добросовестности может быть назначена внеочередной, если есть сведения от различных госорганов о том, что сотрудник таможни совершил коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения, или на адрес должностного лица поступали жалобы, которые могут свидетельствовать о его недобросовестном поведении. Жаловаться может кто угодно.
В ходе оценки уполномоченное подразделение ГТС устанавливает факты, которые могут свидетельствовать о нарушении требований антикоррупционного законодательства должностным лицом, собирает и обрабатывает информацию, позволяющую проанализировать его этические, моральные и деловые качества. А также проверяет, не солгал ли таможенник в так называемой декларации добросовестности, которую подает каждый сотрудник.
Декларация – это отдельный придуманный Кабмином проявление абсурда. Она представляет собой нечто вроде анкеты, в которой таможенник, по сути, самостоятельно оценивает себя.
Например, он подтверждает, что его расходы не превышают задекларированных доходов, что принадлежащее ему имущество получено законным путем, что он не совершал коррупционных правонарушений, что добросовестно выполняет профессиональные обязанности и т. д.
Фрагмент декларации добросовестности для таможенников
Чиновники Кабмина ещё и умудрились заложить в документ рекурсивный алгоритм. Как уже было сказано, один из способов проверки на добросовестность – это проверка достоверности данных в самой декларации добросовестности.
В то же время одно из оснований проверки на добросовестность – это «несоответствие сведений данным, приведенным в декларации добросовестности».
Также вместе с проверкой добросовестности должностные лица ГТС подпадают под мониторинг образа жизни на основании сведений из медиа, социальных сетей и других открытых источников информации. Цель такого мониторинга – выявить несоответствие уровня жизни сотрудника таможни тем доходам и имуществу, которые он задекларировал.
Общий срок проведения проверки на добросовестность и образ жизни не может превышать шести месяцев.
Если оценка работника таможни будет неудовлетворительной (несоответствие уровня жизни должностного лица задекларированному имуществу и доходам, наличие конфликта интересов или фактов незаконного обогащения), уполномоченное подразделение готовит материалы и направляет их в антикоррупционные органы (НАБУ, НАПК). Кроме того, в отношении сотрудника должно быть открыто дисциплинарное производство.
Что не так с подходами к проверке и контролю работников таможни
Первый же проблемный вопрос. С одной стороны, уполномоченное подразделение Гос. таможни не наделено функциями правоохранительных органов. Оно также не является независимым органом по образцу общественных советов при госорганах (другой вопрос всегда ли эти советы действительно независимы). Так что оно будет проверять с точки зрения юридической значимости такой проверки и доверия общества к ее результатам?
Правда, правоохранительные функции в будущем у этого органа могут появиться. Такие планы записаны в Нацстратегии доходов: «предоставить полномочия на оперативно-розыскную деятельность (ОРД) подразделениям внутренней безопасности Гос. таможни с целью повышения эффективности выявления случаев участия должностных лиц Гос. таможни в противоправной деятельности…».
Более того, в стратегии предлагается наделить таможенные органы широкими следственными функциями: осуществлять ОРД и проводить досудебное расследование в делах о контрабанде товаров (до 2027 года).
Чтобы реализовать эти планы, власть должна «усилить антикоррупционные меры и повысить доверие к таможенным органам». Очевидно с этим и связана суета вокруг так называемой оценки добросовестности.
При этом в Нацстратегии доходов отмечено, что в рамках антикоррупционной очистки таможни систематическая проверка на добросовестность таможенников предусматривает, в том числе, проверку на полиграфе. Но в постановлении Кабмина о полиграфе как-то забыли. В то же время в законе №3977-IX сказано, что результаты опроса с использованием полиграфа не могут быть основанием для инициирования уголовного производства, дисциплинарного производства или поводом для отказа в трудоустройстве. Какой тогда смысл в полиграфе, кроме создания видимости борьбы с коррупционерами в таможенных органах? Вопрос риторический.
Ныне же предложенная оценка должностных лиц таможенных органов на добросовестность является субъективной. Так называемый критерий добросовестности – крайне расплывчатое понятие, измерить которое и оценить практически невозможно. Вряд ли сотрудник таможни, нарушивший принципы добросовестности, самостоятельно в этом признается. И даже если проверка выявит ложные данные в его декларации, дисциплинарное производство предусматривает довольно мягкую ответственность – выговор или в крайнем случае увольнение.
К тому же оценку сотрудников будут проводить сами же представители гос. таможни, что уже породжает конфликт интересов. Ну а так как результаты проверок должностных лиц ГТС будут непубличными (к ним имеют доступ только глава таможни и представители уполномоченного подразделения), это существенно снижает шансы на то, что оценка добросовестности и образа жизни будет действительно беспристрастной.
И главный вопрос – зачем весь этот шум, если есть антикоррупционные органы (НАПК, НАБУ), которые и должны независимо и беспристрастно выявлять коррупцию в госорганах, в том числе на таможне?
Все эти подходы к оценке таможенников, скорее всего, окажутся мертворожденными и не принесут практической пользы. Максимально возможная ответственность в виде увольнения вряд ли станет серьезным предохранителем для тех должностных лиц, которые имеют коррупционные намерения.
По факту такие проверки приведут только к увеличению расходов средств налогоплательщиков, а уровень коррупции в таможенных органах останется на том же высоком уровне что и сейчас (в лучшем случае). Разве что власть будет иметь возможность формально отчитываться о борьбе с коррупцией и якобы повышении в связи с этим доверия бизнеса и общества к таможенникам. Если это и есть цель проверок на добросовестность, то она очевидно будет достигнута.
Сергей Кучеренко
