Почему налог на доходы физических лиц в Украине в разных территориальных громадах зачисляют неравномерно, как решить эту проблему, о каких суммах идет речь, почему некоторые представители власти на местах заинтересованы в сохранении существующей схемы налогообложения и учета коммунального имущества.
Верховная Рада 17 октября отклонила правительственный законопроект № 10037 во втором чтении. Проект касался взыскания НДФЛ с военнослужащих и его перераспределения в центральный бюджет на нужды обороны («дроны вместо стадионов»). Если бы закон приняли, местные бюджеты остались бы без важных поступлений с 2024 года. Впрочем, нынешняя система, как признают и в правительстве, и в экспертных структурах, несовершенна и создает финансовые диспропорции между громадами.
Об этом в эфире Radio NV говорили с Виталием Пылыпивым, советником по вопросам муниципальных финансов программы U-LEAD с Европой.
— Объясню, что такое налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Это налог с процентной ставкой 18% для большинства плательщиков. Однако иногда ставка может зависеть от вида этих самых доходов. Виталий, насколько важен НДФЛ с точки зрения больших чисел в нашем бюджете?
— Для местных бюджетов это половина всех их доходов, если брать предыдущие годы. Налог на доходы физических лиц — причина номинальной стабильности местных бюджетов, которую мы сохраняем с начала полномасштабного вторжения. Местные бюджеты не снизили своих доходов благодаря НДФЛ. Если взять 2022 год, это 272 млрд гривен.
— Мы в целом уже привыкли к миллиардам, но это большая сумма. Как она распределяется между местным и центральным бюджетом?
— Это сумма, поступающая в бюджеты территориальных громад. На самом деле она значительно больше, потому что еще 15% зачисляется в областные бюджеты и 21% идет в государственный бюджет.
— То есть, зарабатывают все?
— Поступления идут в бюджеты всех уровней, кроме районных.
— На местах остается где-то 70%, да?
— Если под фразой «на местах» понимать территориальные громады, то, согласно кодексу, идет 60%. Но в последние годы правительство закрепило дополнительные 4% для решения проблем с теплоснабжением. Следовательно, 64%.
— И плюс 15% в областной бюджет, который тоже можно считать местным?
— Да.
— Существует ли сегодня конфликт вокруг НДФЛ? Из-за того, что значительную часть этих налогов пытаются забрать в центральный бюджет?
— Сейчас, действительно, идут очень горячие дебаты по поводу распределения НДФЛ между бюджетами. Мы дошли до точки, когда НДФЛ надо делить на две части или на два типа: НДФЛ от обычных доходов и НДФЛ от денежного обеспечения военнослужащих.
С начала войны произошло очень резкое падение экономики. Часть людей потеряла работу, часть людей уехала, часть людей мобилизовали. То есть, поступления от обычного НДФЛ уменьшились. Меньше людей работает — меньше доходы.
— Меньше людей стало, это правда.
— Да, меньшая занятость в экономике. А военный НДФЛ компенсировал все эти потери благодаря увеличению объема выплат тем, кто был мобилизован в состав Вооруженных Сил Украины. Поэтому кажется, что НДФЛ остался на одном уровне.
Общая картина для местных бюджетов выглядит прекрасно. Но если углубиться и рассмотреть 1469 местных бюджетов, то все гораздо сложнее. В Украине действует такая система, что налог на доходы физических лиц зачисляется не там, где человек проживает, голосует за мэра и местных депутатов, не там, где он потребляет публичные услуги, а там, где зарегистрирован его работодатель.
В случае с военным НДФЛ работодателем является воинская часть. Людей из одной территориальной громады мобилизовали в другой территориальной громаде, где зарегистрирована воинская часть, и эта вторая громада получила сверхдоходы в свой бюджет. Иногда они в десятки раз превышают то, что там поступало до войны. Тогда как другие громады — потеряли.
Фактически произошло существенное перераспределение в системе, в которой и до того были большие диспропорции. В нынешних условиях эти диспропорции еще более усилились.
— На фронте военных много. Значительная часть Донецкой и Луганской областей — под оккупацией. Потому и диспропорции?
— Хочу обратить внимание, что воинские части дислоцируются не только на линии фронта, они размещены по всей территории страны. Поэтому — кому больше повезло. А иногда не в счастье дело, это может быть элемент договоренностей между местными властями и воинской частью относительно регистрации на определенной территории для получения больших поступлений.
— А в чем тогда усматривается проблема?
— Мы видим ее в самой системе распределения. Очевидно, у такой системы мало аргументов для того, чтобы ее сохранять. Но изъятие из местных бюджетов НДФЛ, военного или невоенного, также, пожалуй, не является оптимальным выходом, поскольку это ослабляет эффективность местных громад.
Система, когда НДФЛ зачисляется по месту работы, в Европе существует только в Румынии. Во всех других странах он уплачивается по месту жительства или регистрации жителя, там где люди голосуют. Так обеспечивается местная демократия: житель доверяет местной власти тратить свои средства, свои налоги на услуги, которые он и потребляет в своей территориальной громаде.
У нас система нуждается в корректировке. В 2021 году вышел указ президента, который давал поручение Кабинету министров Украины разработать предложения насчет того, чтобы хотя бы часть НДФЛ зачислялась по месту регистрации граждан. В том же году было зарегистрировано много законопроектов на эту тему, но до начала полномасштабного вторжения вопрос так и не был решен. Сейчас он к нам вернулся и стал еще большим ударом, акцентировался в виде военного НДФЛ.
— У нас в свое время отменили институт прописки, хотя остался институт регистрации, да… А как в цифрах отличается военный НДФЛ от «гражданского»?
— Он составляет около 15% всех доходов, которые поступали от НДФЛ в бюджеты громад. Но объем взимания тот же самый, 18%. В гривнах на следующий год он может достигать, согласно оценкам, 100 млрд, потому что в 2024 году должна быть повышена минимальная заработная плата и так далее.
— Какие у вас есть предложения для сбалансирования этой ситуации? Программа U-LEAD с Европой использует европейский опыт, но надо учитывать, что в европейских странах, к счастью, войны нет.
— По нашему мнению, надо стратегически смотреть вперед. Решать вопрос не только на период военного положения, а переходить на стабильные рельсы нормального, прогнозируемого перераспределения финансового ресурса страны, чтобы и местные громады имели постоянный закрепленный ресурс.
Мы стоим на том, что нужно искать способ зачислять НДФЛ по месту жительства или регистрации жителя.
— Все 100%?
— Хотя бы часть. Для того, чтобы понять, как это повлияет на те или иные территориальные громады, нужно провести моделирование. На сегодня ни одна государственная институция не обладает информацией о том, где живут люди и где они работают.
Мы проводили интересное исследование как раз накануне войны. Исследовали сельские территориальные громады по типам: пригородные, отдаленные и те, которые не нуждаются в дотациях. Пришли к таким цифрам: в 2/3 сельских территориальных громад более 50% населения работает за их пределами и платит налог в бюджет другой громады. Затем возвращаются домой и получают услуги, которые предоставляет их территориальная громада. Это очень большие разрывы.
Конечно, если мы посмотрим на большие территориальные громады, то ситуация будет совсем иная. Если бы мы поменяли систему, именно они могут потерять, потому что НДФЛ работников, которые приезжают в центральные города на основе маятниковой миграции, будет уплачиваться в громаде, где они проживают.
По нашим оценкам, для сельских территориальных громад, например, пригородных, увеличение объемов поступлений, если НДФЛ начнет уплачиваться по месту жительства, может составлять от 50 до 70%.
— Серьезная цифра. Но, откровенно говоря, иногда складывается впечатление, что тыловые громады и без того имеют финансовые излишки. Сужу по тому, в какие проекты они вкладывают деньги. Я понимаю, что есть инфраструктурные проекты, которые необходимы, но есть те, что, как по мне, ну точно бы подождали до победы и периода большого восстановления страны. Здесь возникает желание спросить: если есть избыточные деньги, то, очевидно, их стоит направить на повышение обороноспособности страны, не так ли?
— В том-то и дело, что избыточные деньги появляются именно потому, что распределение неравномерно. За органом местного самоуправления закреплены полномочия и доходы. Но эти доходы часто оторваны от тех услуг, которые получают жители той или иной громады.
Как в случае с военным НДФЛ. Мобилизованный житель переехал в расположение воинской части. Его НДФЛ зачисляется в ту громаду, где находится эта часть. Какими услугами в той громаде он пользуется? Очень небольшим объемом. А вот его жена, его ребенок, его мама и папа остались проживать в своей громаде и пользуются всем спектром ее услуг.
Такой диспропорции бы не существовало, если бы была система зачисления НДФЛ по месту жительства. И у нас не было бы таких вопросов к местной власти. Мы, налогоплательщики, уплатили НДФЛ в громаде. Местная власть внедряет какие-то проекты и подотчетна перед жителями — были ли эти проекты актуальными, целесообразными или были абсурдными и не соответствовали потребностям времени.
— А почему сейчас местная власть не подотчетна? Ведь деньги все равно не из космоса, правильно? Это же деньги громады, как ни крути?
— Не хочу обобщать, сказать, что местная власть не подотчетна, будет неправдой. Бывают случаи, я бы сказал так.
— Вы сказали: «Вот тогда местная власть будет подотчетной».
— Тогда будет более четкая связь между всем объемом средств, которые платятся в местные бюджеты, и услугами, которые потребляют в громаде. Конечно, может всякое случаться не только на уровне местного самоуправления, но и в государственных предприятиях, когда закупки нам кажутся непонятными и требуют определенного объяснения.
Для того и существует местная демократия. Местная власть что-то делает, объясняет это обществу, общество оценивает, нужно это ей или нет, на следующих выборах.
— Сейчас мы с вами не можем говорить о выборах. Мне кажется, этим и пользуются определенные лидеры, в том числе местных громад.
— Мы не можем повлиять никаким образом на то, как средства местных громад расходуются во время войны. Как не можем повлиять на любого человека. Кто-то донатит, а кто-то покупает себе автомобиль. Это вопрос индивидуальных моральных качеств и, возможно, взросления нас всех.
— Не исключено, эти моральные качества переходят в компетенцию антикоррупционных структур, которые должны активнее над этим работать.
— Конечно, у нас выстраиваются структуры, которые должны осуществлять финансовый контроль, надзор, это абсолютно нормальная практика.
— Как на ваши предложения по распределению НДФЛ реагируют «экономические вожди» страны? У нас есть парламентский комитет, который занимается реформами, продуцирует много разных идей в разных направлениях, в том числе относительно НДФЛ. Каким образом эта проблема будет решаться в ближайшее время?
— Есть вещи, которые невозможно сразу сделать. Смотрим на дальнюю перспективу. Мы осознаем, что с 1 января невозможно начать зачислять НДФЛ по месту жительства, потому что у нас нет информации о том, где люди живут. Будет полный хаос. Надо выстроить систему.
— Да и бюджет уже сверстан!
— Да. И не очень правильно было бы накануне бюджетного года осуществлять такие нововведения. Но надо смотреть вперед, чтобы как можно скорее это внедрить.
У нас хорошее взаимопонимание с Министерством развития громад, территорий и инфраструктуры. Оно разделяет такую позицию. Мы разработали свои предложения и планируем в ближайшее время провести круглый стол со всеми причастными к этому вопросу министерствами и ведомствами, с депутатами, для того чтобы донести наше видение и то, каким образом его реализовать.
Вернее, это не столько наше видение, сколько общеевропейская практика. Речь идет о том, как ее внедрить в реалиях Украины.
— В то же время не опаздываем ли мы с оперативным управлением в условиях войны? На следующий год уже невозможно внести изменения. Бюджет, нравится это или нет, уже существует. Если мы говорим о более высокой эффективности экономической системы Украины, возможно, быстрее надо было бы двигаться, учитывая, в том числе, и то, что в стране война?
— Двигаться надо всегда быстро. Война это еще больше катализирует. Надо использовать все возможности, которые у нас есть. Если мы говорим о местном уровне, на котором должно многое выполняться во время войны, то, кроме делегированных полномочий государства, там есть очень много своих полномочий и также собственные ресурсы. Например, земля или недвижимость. Здесь мы видим, хоть и несопоставимый в цифрах с НДФЛ, но также потенциал для роста.
В большинстве стран Европейского Союза довольно высока доля налога на имущество. В Украине этот потенциал не раскрыт. Проблема в том, что у нас до сих пор нет актуальной системы, которая бы отслеживала и фиксировала все имущество. Если с 2013 года никаких действий с недвижимым имуществом не происходило, то оно не попадает в систему налогообложения, налоговая система его просто не видит. Поэтому люди, у которых много имущества, не платят этот налог.
Так же и налог на землю. Земельный кадастр у нас заполнен по некоторым громадам до 80%. Это больше, чем реестр недвижимого имущества, там только до 50%, но все равно недостаточно информации.
Местные территориальные громады могут проводить нормативно-денежную оценку, тем самым увеличивая поступления от этих налогов.
— Прогрессивная система налогообложения, о которой вы говорите, у нас обсуждалась. Помните дискуссии в обществе о том, какое количество квадратных метров недвижимости и по какой ставке должно облагаться налогом? И это же не секрет, что у нас в стране есть определенные лица, имеющие отношение не только к бизнесу, но и к политике, у которых сотни объектов недвижимости. Бизнес — это одно дело. А иногда человек всю жизнь был на государственной службе и не может объяснить, откуда у него это все.
О какой форме налогообложения вы сейчас говорите? Если мы сейчас скажем украинцам, что пора повышать налог на вашу двухкомнатную квартиру, скажем, в панельном доме где-то на Салтовке в Харькове, это же абсолютно не будет воспринято, понимаете?
— Да, конечно. Речь и об этом, и не об этом. Квартира на Салтовке, если она меньше 60 квадратных метров, подпадает под льготу, ни один квадратный метр не облагается налогом. Если там 61 кв. м, то будет облагаться налогом 1 квадратный метр, по ставке, которую установит Харьковский городской совет. А для тех, у кого сотни квартир.
— Есть те, у кого их 350!
— Это форма накопления капитала, как было у нас в предыдущие годы. С таких людей было бы целесообразно взимать этот налог, как и со всех, у кого превышена норма. Это не фантастические деньги, не какие-то огромные суммы за 1 кв. м.
Проблема — в актуализации данных. Налоговая не владеет информацией. Налог имущественных прав относится к Минюсту, в электронном виде он существует только с 2013 года. Над такими информационными разрывами надо работать, привлекая органы местного самоуправления для того, чтобы наполнять эти базы.
Кстати, в плане действий правительства на 2023 год предусмотрено расширение прав органов местного самоуправления в части администрирования местных налогов и сборов. Надеемся, что как раз в этой части они и будут расширены, для того чтобы можно раскрыть потенциал этих налогов.
— А как насчет диверсификации по регионам? Это непопулярная история и в мирное время, понятно. Но есть громады, которые находятся под обстрелами, работы у людей нет, там пытаются выживать. Как этим людям рассказывать, что за каждый следующий метр после 60, для них должно быть увеличено налогообложение? К чему я клоню? Идет ли речь здесь о том, что средства территориальной громады должны перекрывать финансовые разрывы?
— Решение об установлении ставки налога на имущество принимает орган местного самоуправления. Если этот орган видит, что громада пострадала и у людей денег нет, он может установить минимальную ставку или вообще не устанавливать ее.
Тогда как в более состоятельных громадах, где есть большие коттеджи, местные власти могут в пределах вилки, предусмотренной законодательством, установить максимальную ставку.
Поэтому большая диверсификация — это очень хорошо, потому что состояние громад разное и у жителей разное имущественное положение.
— Да, надеюсь, что руководство громад не является врагом людей, проживающих в этих громадах… Скажите, а относительно управления коммунальным имуществом, общим имуществом, которое должно работать на интересы громады, какие вы видите механизмы, чтобы это не решали какие-то непонятные люди в городских администрациях, которые при этом абсолютно никому не подотчетны?
— Действительно, любое имущество, хоть частное, хоть коммунальное, должно использоваться эффективно, приносить доход или выполнять какую-то социальную функцию. Территориальные громады владеют значительным количеством коммунального имущества, но мы не знаем, каким. Сами территориальные громады очень часто тоже не знают, сколько есть этого имущества.
— То, чтобы мы с вами не знали, какими на самом деле активами владеем, в интересах тех, кто, например, сдает это имущество в аренду.
— Так может быть. Чтобы этого избежать, очень важно провести инвентаризацию, иметь реестр коммунального имущества. Существует такая идея, что было бы весьма продуктивным вести реестр коммунального имущества на общенациональном уровне, который был бы сформирован по единой методологии в разных территориальных громадах. Органы местного самоуправления могли бы использовать его для продажи или аренды прозрачным способом, скажем, через платформу Prozorro.Продажи. Малая приватизация или аренда должна осуществляться через аукционы, открыто, когда каждый может принять участие, инвестор может зайти посмотреть, где что купить или арендовать.
Дмитрий Тузов
