30 лет нищеты и популизма. Четыре провала пенсионной (недо)реформы в Украине

FavoriteLoadingДобавить в избранное

Накопительные пенсии в Украине: что не вышло у Кучмы, Януковича, Тигипко и Гройсмана

За 30 лет власти предприняли несколько попыток провести пенсионную реформу. Не удалось ни Кучме, ни Тигипко, ни Гройсману. А что Зеленский и Шмыгаль?

«Нация стареет. Украина как часть старой Европы не воссоздает свое население. Поэтому необходимо вводить накопительную пенсионную систему в дополнение к существующей солидарной. Каждый из нас должен подумать о своей пенсии с молодого возраста».

Эти слова премьер-министра Дениса Шмыгаля, сказанные осенью 2020 года, могли бы принадлежать абсолютно любому из двух десятков глав правительств Украины времен Независимости.

То, о чем говорит очередной украинский премьер в 2020 году, было актуально и почти 20 лет назад – в начале нулевых, когда Украина предприняла первую серьезную попытку реформировать советскую пенсионную систему «солидарности поколений».

Тогда – в октябре 2001-го – президент Леонид Кучма написал народным депутатам отдельное послание, полностью посвященное необходимости радикальной пенсионной реформы. В тексте была следующая фраза: «Промедление реформой неизбежно приведет к увеличению нагрузки на экономику, уменьшению пенсий, задержкам с их выплатой. Это окончательно дискредитирует действующую систему пенсионного обеспечения».

С того момента прошло почти два десятилетия. В начале 2020-х украинскую пенсионную систему уже можно считать дискредитированной. Об этом говорит даже действующий премьер-министр: по словам Шмыгаля, в обозримом будущем (всего 15 лет) государству нечем будет платить пенсии своим гражданам.

Почему за столько лет жизни в рыночной экономике Украина так и не смогла создать пенсионную систему европейского образца? Короткий ответ можно вместить всего в одно слово – выборы.

Как это связано с большой историей провала украинской пенсионной реформы длиной в 30 лет? Об этом – в совместном проекте LIGA.net и компании Лига.Пенсия.

Провал №1. Реформа, которая началась в Конча-Заспе

В середине 90-х центром экономических реформ в Украине были совсем не здания правительства и Верховной Рады на улице Грушевского. Концепции важнейших рыночных преобразований создавались в Конча-Заспе.

Так, в санаториях поселка под Киевом в 1995-м был написан подробный план денежной реформы. Позже – в 96-м – группа экспертов «под зонтом» USAID в течение трех месяцев думала над идеями по реформированию пенсионной системы, рассказывал в интервью VoxUkraine член группы и экс-замминистра соцполитики Виктор Иванкевич.

В 1998 году президент Леонид Кучма издал указ об основных направлениях пенсионной реформы. Уже тогда предполагалось, что часть взносов, которые работающие граждане платят в рамках солидарной системы, будет направлена на «обязательное госстрахование» – персональные счета каждого украинца, на которых должны накапливаться и приумножаться деньги.
Леонид Кучма, 1998 год. Фото: Attila Kisbenedek/ЕРА

Позже от имени Кабмина Валерия Пустовойтенко в Раду были поданы два закона «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» и «Негосударственных пенсионных фондах». Несмотря на то, что пенсионная реформа была одним из условий Меморандума Украины с МВФ 1998 года, в парламенте третьего созыва, где с отрывом доминировали депутаты от Коммунистической партии Петра Симоненко, оба законопроекта не прошли даже первое чтение.

Читайте также на DOSSIER:  Ситуация с углем на ТЭС критическая: запасы упали ниже нормы в 5 раз

Первый серьезный шаг на пути пенсионной реформы делали уже другие люди.

Провал №2. Выборы-2004 впервые влияют на большую реформу

Коммунисты оставались влиятельной силой парламента и в начале нулевых, но парламентские выборы 2002 года выиграли партии Наша Украина Виктора Ющенко и колаборация блока За единую Украину Владимира Литвина и недавно созданной Партии регионов.

В ноябре 2002 года премьер-министром вместо Анатолия Кинаха был назначен Виктор Янукович. Осенью 2003-го Верховная Рада после долгих дискуссий все же приняла ключевые пенсионные законы.

Это событие могло претендовать на статус исторического, но законы так и не переросли в полноценную пенсионную реформу, поскольку только задавали рамки для настоящих изменений, но не внедряли их.

Законы 2003-го ничего концептуально не меняли в пенсионной системе: из окончательной версии исчезли нормы о постепенном повышении пенсионного возраста, а отдельный закон о создании второго уровня пенсионного обеспечения решили принять «потом» (предполагалось, что это произойдет до 2007 года).

В то же время «реформа» позволяла провести «осовременивание пенсий» – в среднем рост выплат сразу же составил 25%. Позже премьер Янукович инициировал еще несколько этапов повышения, в результате чего минимальная пенсия к концу 2004 года удвоилась, превысив 200 грн.
Леонид Кучма (справа) и Виктор Янукович, 2002 год. Фото: Глеб Гаранич/ЕРА

Одна из причин такой странной итоговой конструкции реформы – выборы. В 2004 году Украина выбирала нового президента после двух подряд сроков Кучмы.

Фаворит президента Янукович проиграл Виктору Ющенко, однако не утратил политического веса. Частые политические кризисы, а затем – большой экономический обвал 2008-09 годов отодвинули тему пенсионной реформы на второй план, отсрочив реальные изменения еще, как минимум, на семь лет.

Тем временем на первом плане оставались околополитические решения о повышениях пенсий. За период с 2002 по 2010 год средняя зарплата в Украине выросла в 3,4 раза, минимальная пенсия за это же время увеличилась в 9 раз, говорится в исследовании VoxUkraine. В результате, в 2009-м расходы на пенсионное обеспечение в Украине превышали 18% ВВП – один из наивысших показателей в мире на тот момент.

Провал №3. Пенсионная (не)реформа Тигипко

После победы на президентских выборах 2010 года Виктора Януковича, новая власть столкнулась с тем, что в 2011 году дефицит Пенсионного фонда составлял 30,1 млрд грн – десятую часть всех расходов общего фонда госбюджета того года.

«Необходимость повышения пенсионного возраста очевидна для всех. У противников есть только неуместный популизм в лучших политических традициях прошлых лет. Заговаривая пенсионную реформу, мы консервируем бедность в стране», – говорил тогда Сергей Тигипко, вице-премьер в правительстве Николая Азарова. Именно Тигипко был главным переговорщиком с депутатами и ключевым публичным спикером о первом за 8 лет заметном переформатировании пенсионной системы.

Несмотря на серьезное сопротивление, Кабмину Азарова удалось провести через Раду повышение пенсионного возраста для женщин с 55 до 60 лет до 2021 года, увеличить необходимый страховой стаж (период, в течение которого работающий гражданин делает отчисления в Пенсионный фонд), а также ограничить размер максимальных пенсий.
2010 год. Фото: Сергей Долженко/ЕРА

Тогда же обсуждалось и введение первых в истории обязательных отчислений в накопительные пенсионные фонды: от 2 до 7% для граждан моложе 35 лет, однако до реализации эта идея так и не дошла.

Читайте также на DOSSIER:  У Зеленского 2021 называют годом роста экономики

Провал №4. «Пенсионный реформатор» Гройсман

После разрушительного для экономики 2014-го (аннексия Крыма, война с Россией, девальвация гривни, отток капитала), казалось, что о пенсионной реформе снова придется забыть на годы.
Однако первое важное изменение произошло уже в 2015-м, когда Минфин Наталки Яресько инициировал двукратное снижение главного налога, которым наполняется Пенсионный фонд – Единого социального взноса – с 38 до 22%.
Наталка Яресько. Фото: LIGA.net
Идея заключалась в том, что это выведет из тени существенную часть зарплат за счет снижения налоговой нагрузки на бизнес. Предполагалось, что детенизация компенсирует резкий рост дефицита ПФ: в 2016-м он составил 145 млрд грн, тогда как до реформы ЕСВ был почти в два раза меньше – около 80 млрд. Желаемого эффекта достичь все же не удалось: ПФ продолжает жить с огромным дефицитом: в 2019 он составил 168 млрд грн, в 2020 – 202 млрд грн.
В 2017-м Кабмин Владимира Гройсмана предпринял очередную попытку справиться с дырой в ПФ. Правительство провело целую кампанию о своей версии пенсионной реформы. Как и в прежние годы, фактического реформирования не вышло и у Гройсмана – все закончилось очередным «подкручиванием» параметров уже существующей системы.
Владимир Гройсман. Фото: Андрей Гудзенко, LIGA.net

Реформа оказалась скрытым повышением пенсионного возраста (если на момент 60-летия будущий пенсионер не имеет 25 лет официального трудового стажа, он выходит на пенсию в 63 года, тем, у кого менее 15 лет стажа, нужно ждать до 65 лет). Второй важный аспект – новое «осовременивание пенсий» (обновилась формула для индексации).

Другое сходство «закона Гройсмана» с недореформами прошлых лет – планы по принятию отдельного закона под создание накопительного уровня пенсионной системы. Изначально это предполагалось сделать уже в 2019 году, под дедлайн было написано даже несколько конкурирующих законопроектов. Однако до предметного рассмотрения в Раде эта история снова не дожила.

Провал (?) №5. ЗеКоманда смотрит в 2023 год

Возможно, не доживет и сейчас, хотя шансы снова есть.

В 2019 году власть в Украине снова кардинально изменилась, а в 2020-м по стране ударил очередной кризис – пандемия коронавируса.

В декабре 2019 года в Раде появилась еще одна версия закона о накопительных пенсиях. Летом 2020-го глава Комитета Рады по соцполитике и пенсионному обеспечению Галина Третьякова (Слуга народа) говорила, что второй уровень можно запустить к 2023 году. Несколько недель назад премьер Денис Шмыгаль допускал, что это можно сделать уже в 2021-м, однако деталей он не сообщил.
Фото: пресс-служба Кабмина

Министр соцполитики Марина Лазебная в начале октября сообщила, что министерство поддерживает этот проект.

Он предполагает полноценный запуск второго уровня реформы с 2023 года. В этом уровне участвуют все работающие граждане. Взносы – от 2% до 7%. Администрирует деньги (в первый год ожидается участие порядка 10 млн человек, объем взносов – 50 млрд грн) Пенсионное казначейство, управляют ими – рыночные компании по управлению активами, которых допустят ко второму уровню по определенным критериям.

Читайте также на DOSSIER:  Рада на вынос: возможны ли внеочередные выборы парламента в 2021 году

Пенсказначейство нужно создать – на это в бюджетах 2022-23 необходимо выделить суммарно 62 млн грн. Министр Лазебная заявляла, что Минсоц предлагает изменить законопроект и запустить второй уровень без дополнительных государственных надстроек. В такой модели прием взносов можно начать в 2022 году, говорила она.

Провал № «∞». Возможна ли вообще пенсионная реформа в Украине?

«Популизм – большая проблема для публичных финансов. Политики повышают пенсии, несмотря на огромный дефицит Пенсионного фонда, – говорит заместительница исполнительного директора Центра экономической стратегии (ЦЭС) Мария Репко. – Деполитизировать пенсии важно: это попытались сделать, введя правила индексации, но чтобы это сработало – им нужно следовать. К сожалению, сейчас управление госфинансами не ориентируется даже на Бюджетный кодекс».

В 2024-м Украину ждет год очередных выборов – и президента, и парламента. Не исключено, что к тому времени власти успеют провести еще одну параметрическую реформу, включая очередное «осовременивание» пенсий.

В Раде уже обсуждалась и тема повышения пенсионного возраста. По словам главы соцкомитета Третьяковой, учитывая правило минимального трудового стажа, в 2030-х годах 60% пенсионеров будут получать минимальную пенсию (сейчас для того, чтобы выйти на пенсию в 63 года, требуется от 17 до 27 лет трудового стажа. К 2028 году эти пределы составят от 25 до 35 лет).

Есть ли шанс провести реальную пенсионную реформу несмотря на приближение нового предвыборного цикла и коронакризис? Управляющий локальными активами группы ICU Григорий Овчаренко считает это непростой задачей: с одной стороны – из-за кризиса, с другой – из-за того, что часть политиков выступает против реформы.

Овчаренко не видит альтернатив, кроме обязательных накопительных программ и развития добровольного пенсобеспечения (третий уровень системы). Однако насильственное массовое обращение граждан во второй уровень пенсионной системы не решит проблемы, поскольку пока в Украине никто не может гарантировать, что деньги будут защищены от инфляции, мошенничества, риска банкротства или национализации (как не так давно произошло в России и Казахстане), отмечает Репко из ЦЭС.

«Если начинания окажутся на данном этапе нежизнеспособны – мы не слишком огорчимся, – говорит она. – Мы огорчимся, если не будет начинаний, ориентированных на создание условий для появления нормального финансового рынка и возможности безопасных сбережений украинцев».

Сергей Шевчук