закладки →Как показывает опыт, без политической воли во властных кабинетах попытки общественности повлиять на антикоррупционную политику хоть и не бесполезны, но имеют не такой уж большой коэффициент полезного действия. Определенным симбиозом власти и общественности есть институты вроде консультативных советов. Например, общественных при антикоррупционных органах (уже есть как положительные, так и отрицательные кейсы их работы).
Но наиболее мощным централизованным вариантом эффективного сотрудничества может стать деятельность совещательного органа при президенте. На роль такого инструмента времен Петра Порошенко претендовал Национальный совет по вопросам борьбы с коррупцией. К сожалению, его деятельность была краткой и чисто формальной и бессодержательной. Роль совета фактически девальвировали еще в самом начале деятельности собственной бездеятельностью.
При этом именно создание и реальная работа подобного консультативного и координационного органа при президенте Украины и может быть маркером, который косвенно свидетельствует о наличии или отсутствии политической воли у главы государства на искоренение коррупции.
Политическая воля или декларация?
Новый глава государства Владимир Зеленский в своей программе не акцентировал внимание на том, как он будет сотрудничать с общественностью для победы над коррупцией (а именно такую высокую цель он задекларировал).
При этом в своих программных тезисах он ярко фиксировал именно наличие политической воли для обещанной победы: «Я сам не воровал и никому не позволю!.. Моя цель – полная открытость деятельности власти, автоматизация публичных процессов онлайн…».
В свою очередь политическую волю, чтобы побороть коррупцию, декларировал и Петр Порошенко в начале своей президентской карьеры. Он при большой поддержке общественности взял довольно высокий темп по созданию новой антикоррупционной системы. Но на каком-то этапе данная система начала существенно пробуксовывать.
Не утихали скандалы вокруг Нацагентства по предотвращению коррупции (НАПК), Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ), Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП). Функционально НАПК вообще подготовлена была слишком слабо, но это тема даже для отдельной дискуссии.
В антикоррупционной работе всех государственных органов (как того требует закон «О предотвращении коррупции») есть большой диссонанс, что указывает на слабую квалификацию исполнителей и отсутствие центральной координации в их действиях.
В частности, по этому поводу есть интересное исследование – Альтернативный отчет по оценке эффективности внедрения государственной антикоррупционной политики (в соавторстве экспертов Центра политико-правовых реформ, Transparency International Украина, StateWatch). Если коротко, по оценке исследователей, есть значительная несогласованность между программными документами (антикоррупционная стратегия), конкретными планами и мероприятиями, отсутствуют механизмы осуществления контроля по их реализации.
Представим себе, что задекларированная политическая воля – это не пустые слова новой команды. Но даже в таком случае возникает проблема квалифицированной реализации задуманных планов. По мнению ряда экспертов и моему, именно определенный координационный совет при президенте Украины мог бы качественно согласовывать действия стейкхолдеров процесса.
Функционирование совещательного органа по вопросам борьбы с коррупцией не является каким-то новейшим изобретением. Они есть и в других странах. А Национальный антикоррупционный комитет при президенте был еще во времена Януковича. Другое дело, как и кем этот инструмент используется.
Создается такой орган указом президента на основании п. 28 ст. 106 Конституции Украины. Президент имеет право формировать в пределах средств, предусмотренных в Государственном бюджете Украины, для осуществления своих полномочий консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы.
Чем и воспользовался Петр Порошенко, создав в октябре 2014 года Национальный совет по вопросам борьбы с коррупцией. На смену Национальному антикоррупционному комитету. Положение (состав, функционал и т.п.) такой орган также определяет президент. В него можно вписать право быть членом любого чиновника, депутата, судью, общественного деятеля. Конечно, по их согласию, кроме разве что работников Администрации президента, при которой (секретарские функции) и создавался Нацсовет.
Функционала у Нацсовета как консультативного органа прописано много. Главное же то, что он может (или должен) формировать и координировать антикоррупционную политику между многими участниками процесса, разрабатывать перспективные проекты законодательных актов, влиять (за счет публичности) на ключевые назначения в антикоррупционные органы.
Нацсовет провел всего несколько организационных заседаний за два года. Были там и чиновники, и общественные активисты. Но, по моему мнению, статус Нацсовета как конструктивный рычаг на другие структуры власти оказался достаточно слаб.
Его персональный состав, как я уже отмечал публично, был в основном представлен лицами, которые могут, скорее, быть моральными авторитетами в обществе, и к мнению которых, к сожалению, далеко не всегда прислушиваются руководители высших органов власти. Возглавил Совет по назначению президента народный депутат Мустафа Джемилев. Безусловно авторитетный человек.
Но, по моему мнению, главой одного из ключевых совещательных органов должен стать именно президент. Например, Нацсовет реформ возглавлял президент Порошенко, и его деятельность до определенного момента была намного более эффективной, чем антикоррупционного.
Поэтому, если у нового президента заявления об однозначной победе над коррупцией и полной открытости деятельности власти являются не только декларациями, он непременно должен воспользоваться своим правом на формирование такого мощного консультативно-совещательного органа с самым широким представительством (по крайней мере предоставить такое право): парламентарии, чиновники (центральных органов, касающихся борьбы с коррупцией), судьи, украинские и международные общественные организации.
Главное, что надо учесть.
Во-первых, президент должен лично возглавить такой орган (не важно, как он будет называться). Таким образом глава государства покажет, что имеет желание взять на себя персональную ответственность за деятельность Нацсовета при реализации антикоррупционной политики.
Во-вторых, оставить его деятельность именно при Администрации президента. Сейчас некоторые эксперты предлагают передать функции секретариата совета НАПК. Но это дает дополнительную нагрузку на без того проблемное НАБУ и понижает статус Нацсовета. Кроме того, при НАПК уже есть Общественный совет. А значит, неизбежны конфликты и неразбериха в деятельности обоих органов.
В-третьих, стоит провести определенные переговоры с международными партнерами относительно возможности создания на базе такого Нацсовета а-ля краудфандинговой платформы за счет международных донорских программ по борьбе с коррупцией.
Напомню, что пример такого симбиоза в Украине уже есть. В рамках Меморандума о взаимопонимании по поддержанию украинской антикоррупционной инициативы между правительством и ОЭСР был создан Совет бизнес-омбудсмена.
Совет бизнес-омбудсмена финансируется через целевой мультидонорский счет ЕБРР. Донорами являются: Великобритания, Дания, Италия, Нидерланды, Германия, Польша, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония и ЕС. Это тоже фактически консультативный орган, но наделенный профильным законом специальными полномочиями при взаимодействии с органами власти.
Безусловно, принимать для любого антикоррупционного Нацсовета отдельный закон не требуется. Это будет громоздко и неэффективно. Более того, его нельзя наделять «надинституционными» полномочиями. Ведь это может запутать и привести к узурпации власти президентом. А задача Нацсовета как раз этого не допустить в других антикоррупционных органах. Поэтому, например, удивляет заявление Юлии Тимошенко, что Зеленскому нужно создать некую «надгосударственную» комиссию, которая будет расследовать уголовные преступления «прошлой власти». Крайне популистское и мало реалистичное заявление.
Но если провести переговоры с международными донорами, заинтересованными в борьбе с коррупцией, и найти логические и законные пути частичного (наряду с бюджетным) донорского финансирования Нацсовета по борьбе с коррупцией, это будет мощный толчок для его работы.
Ведь тогда зарубежные партнеры будут тщательно контролировать эффективность деятельности консультативного органа. Маргинализировать его деятельность будет уже не так просто.
Например, для общественных организаций, которые претендуют войти в состав Нацсовета, организовать отдельные международные грантовые тендеры. Закрепить такой порядок на уровне указа и т.п. Это также уменьшит риск включения в состав Нацсовета «карманных» активистов.
Самое важное. Такой Нацсовет должен не мешать или заменять деятельность государственных органов, а координировать их, составлять полную картину, помогать быть площадкой для согласования позиций. Это обеспечит публичность и подотчетность власти, о которых заявил Зеленский в антикоррупционной части своей программы.
Михаил Пластун
