закладки →Четыре года длятся отчаянные попытки полноценно запустить антикоррупционную реформу
Некоторые успехи на этой стезе можно отметить, это прежде всего касается создания органов правопорядка, которые смогли продемонстрировать неординарные достижения в рамках своих полномочий. Однако, если говорить глобально, Украина до сих пор пребывает на антикоррупционном дне. Более того, периодически в это дно постукивают топ-политики, словно дразня граждан своей безнаказанностью.
Безусловно, никто не требует для высоких должностных лиц кафкианских преследований, как это случилось с главным героем романа “Процесс”, где Йозеф не понимал, почему за ним следят, почему это тайное правосудие продолжается год, и под конец истории понятно, что его все-таки казнят. В Украине все наоборот, ключевые фигуранты антикоррупционных расследований четко знают, где споткнулись, за что их преследуют в пределах закона и что им за это в рамках нынешней конъюнктуры ничего не будет. Можно смело утверждать, что закон действует, но не для всех одинаково. Приходит в голову еще одно литературное произведение мирового масштаба — “Скотный двор” Джорджа Оруэлла, где “все животные равны, но некоторые более равны, чем другие”. Этими “более равными” и стала политическая элита государства, которое почти 30 лет наслаждается отсутствием неотвратимости наказания для своей касты.
Они нагло выстраивают коррупционные схемы, разрушают основы государственности или подтасовывают результаты публичных закупок. При этом уверены: органы правопорядка и правосудия всегда найдут возможность затянуть процесс и, в конце концов, освободить от груза ответственности топ-чиновников или членов их семей.
Так что реформирование органов правопорядка, включительно с антикоррупционной реформой, касается нескольких важных направлений, которые начали отмежевывать от старых органов. Тем не менее, к концу 2018 г. этот процесс не доведен до конца. Как следствие, желаемых результатов нет, так что уже слышим прямолинейную и порой однобокую критику их за несоответствие нашим ожиданиям. Национальное антикоррупционное бюро Украины не расследует, Специализированная антикоррупционная прокуратура саботирует и сливает, Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции полностью подконтрольно администрации президента, Государственное бюро расследований равноценно разделено по зонам влияния между “Народным фронтом” и Блоком Петра Порошенко. Все это мы слышали неоднократно, но важнее знать, как вывести реформу органов правопорядка (хотите — “антикоррупционную”, сути это не изменяет) из крутого пике.
Формируя список из пяти важных шагов, надо поделить процесс на два подпроцесса — создание учреждений и их реформирование. Параллельно должны идти законодательная поддержка изменений, ведь без доведения этого механизма до филигранно подогнанных движений не получить результатов, о которых мечтает рядовой украинец. В этом антикоррупционном механизме, как в по-настоящему качественных часах, роль автоподзавода должно играть гражданское общество, а роль турбийона — международные партнеры. Если первые не будут давать новым органам спуску и постоянно будут требовать результатов, то вторые будут нивелировать политические влияния, в частности давление со стороны руководства государства, чтобы органы правопорядка действовали прозрачно и независимо.
Упомянутые ниже пять шагов неодинаковы по своему весу, их можно реализовывать в любой очередности. Но именно совокупно они дадут возможность выполнить глобальную задачу — снизить уровень коррупции на всех ступенях государственного управления.
Начнем с учреждений, ведь их проще идентифицировать. Первым шагом должна стать ликвидация налоговой полиции как одного из наиболее коррумпированных органов публичной власти. Часть полномочий налоговой полиции перейдет к Государственному бюро расследований (детализируем ниже), но ключевые функции должны быть сосредоточены в демилитаризованном независимом органе — Службе финансовых расследований, которая станет частью исполнительной власти. Главу службы будет назначать премьер-министр. Конечно, президент, наверное, не оставит попыток создать зависимый от него орган — Национальное бюро финансовой безопасности. Но вряд ли международные партнеры и гражданское общество согласятся с таким развитием событий.
Вдобавок, чтобы облегчить жизнь бизнесу, следует провести комплексное реформирование Службы безопасности Украины, не сосредоточиваясь исключительно на ликвидации подразделения “К”. Глобальная цель — превратить СБУ в эффективный контрразведывательний орган, лишив его несвойственных ему полномочий, в соответствии со стандартами Совета Европы. Кстати, офис НАТО горячо поддерживает реформирование службы. Больше об этом в своей статье пишет экс-заместитель главы СБУ Виктор Трепак.
Второй шагкасается работы Национального антикоррупционного бюро Украины и Специализированной антикоррупционной прокуратуры. Этот дуэт пока что достиг самых высоких показателей и имеет самый высокий коэффициент полезного действия из всех новообразованных органов публичной власти. На конец декабря 2018 г. НАБУ и САП имеют 726 производств в работе, 159 лицам сообщено о подозрении, 295 лиц стали обвиняемыми, 172 дела направлены в суд и вынесены 23 приговора.
Безусловно, не все так идеально, как того хотелось в начале запуска НАБУ и САП. Чтобы эти органы усовершенствовать, нужно провести такие изменения: предоставить право на снятие информации с коммуникационно-транспортных сетей (так называемое прослушивание) детективам НАБУ; утвердить внутренние регламенты деятельности САП, которые усилят независимость прокуроров; создать для них отдельную канцелярию, а также изменить подход к избранию следующего руководства САП. Мероприятия, направленные на антикоррупционную прокуратуру, обосновываются опасениями нсчет отдельных уголовных производств.
Но отступим на два шага назад. Простой украинец всегда интересуется малым количеством приговоров. Для этого есть объективные и субъективные причины. Среди объективных — судейский корпус пока что недосчитывает около 40% служителей Фемиды, поэтому слушание дел длится долго; стороны защиты (адвокаты) умышленно затягивают рассмотрение; суды заваливают мелочными делами. Среди субъективных — политическое давление на судей; отсутствие Высшего антикоррупционного суда, где дела могли бы слушать максимально независимо и аполитично.
Создание независимого и эффективного Высшего антикоррупционного суда должно стать третьим шагом для установления неотвратимости наказания за коррупционные преступления. Его запуск умышленно оттягивало топ-руководство государства в течение двух лет. Процесс был запущен летом нынешнего года, и уже в апреле 2019-го, как указано в последнем Меморандуме с МВФ в рамках новой программы на 2018—2020 гг., 35 судей Высшего антикоррупционного суда должны быть номинированы Высшим советом правосудия и назначены президентом на соответствующие должности. Важность создания антикоррупционного суда невозможно переоценить, это одна из самых приоритетных задач.
Четвертым шагом должен стать полный перезапуск всего руководства Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции. В рамках этого следует принять изменения в законодательство о совершенствовании механизма отбора членов НАПК, ввести ежегодный внешний аудит, а также предусмотреть формирование Общественного совета по новейшим подходам (онлайн-голосование), а не по старым постсоветским методам (учредительное собрание).
Кроме упомянутого, в контексте НАПК необходимо: полноценно запустить систему автоматизированной верификации электронных деклараций должностных лиц, предоставив доступ ко всем нужным государственным реестрам и базам данных; начать мониторинг образа жизни должностных лиц; изменить порядок полной проверки электронных деклараций в отношении срока проведения полной проверки, приоритетности ее проведения и т.п.
Соответствующим законом следует ввести порядок проведения проверки на добропорядочность публичных служащих, с соблюдением стандартов прав человека. Вместе с тем не следует забывать об усилении законодательной защиты изобличителей коррупции и лиц, которые раскрывают информацию об угрозе или вреде общественным интересам. Кроме того, НАПК должна, наконец, начать работу в сфере противодействия конфликту интересов и другим нарушениям антикоррупционных ограничений.
Пятым шагом должно стать улучшение работы Государственного бюро расследований как органа правопорядка, принявшего на себя функцию следствия от Генеральной прокуратуры. Логично поинтересоваться, почему в контексте антикоррупционной адженды упоминается ГБР. Дело в том, что именно ГБР подследственны преступления, содеянные руководством НАБУ и САП. Более того, именно на бюро будет возложено расследование большинства коррупционных преступлений в стране. В этом направлении нужно: переформатировать процессуальных руководителей в Генпрокуратуре, которые направляют расследование следователей ГБР, ведь их набрали в соответствующее подразделение без конкурса, что является нарушением требований закона.
Другие задачи — изменения в законодательство: устранение так называемой внешней комиссии от набора кадров в бюро, возможность набора оперативников на должности, предоставление следователям ГБР права на “прослушивание”, создание нового формата набора членов в конкурсные комиссии, передача Кабмину функции назначения директора ГБР, введение в бюро института детективов и наделение их полномочиями на “прослушивание”, передача ГБР подследственности СБУ (за исключением нескольких составов преступлений), определение формата ежегодного письменного отчета о деятельности ГБР и т.п.
Кроме пяти упомянутых шагов, можно говорить и о других важных направлениях, не касающихся институционных изменений: усилении противодействия легализации средств, полученных коррупционным путем; внедрении рискориентированного подхода к выявлению подозрительных транзакций в финансовых учреждениях; введении законодательных механизмов привлечения парламентариев к ответственности за неличное голосование, отмене ограничений в Уголовном процессуальном кодексе на проведение следственных действий в отношении народных депутатов Украины, ограничении использования политической рекламы и т.п.
Но самым главным трендом должно стать уменьшение возможностей для совершения таких преступлений. Всем — президенту, правительству, парламенту, гражданскому обществу — нужно проводить структурные реформы, которые будут устранять предпосылки для совершения коррупционных правонарушений, в частности провести тотальную приватизацию государственных и коммунальных предприятий, осуществить дерегуляцию, реформировать государственную службу, уменьшить роль контролирующих органов и т.п. Уже очевидно, что одной антикоррупцией сыт не будешь, надо разрушать основания ее возникновения и воспроизведения, а также наращивать экономический потенциал государства через увеличение ВВП в частном секторе.
главный эксперт Антикоррупционной группы РПР, StateWatch
